本次《突發(fā)事件應對法》修訂盡管法名和基本定位保持不變，但從修訂的內(nèi)容及幅度來看，本次修法無疑是一次“大修”，除了完善突發(fā)事件應對應當堅持的原則、理念和治理體系之外，在篇章結(jié)構(gòu)方面最大的變化是新增了“管理與指揮體制”專章，意在突出國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，這既是集中反映我國應急管理體制改革成果的重要制度安排，也是完善我國應急管理體系的現(xiàn)實需要，有利于提高突發(fā)事件預防和應對能力，有效防范化解各類風險挑戰(zhàn)。

一、我國突發(fā)事件應對管理體制改革不斷推進

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情。重大突發(fā)事件發(fā)生的實踐也反映出，隨著風險時代到來，各種風險相互交織，相互聯(lián)系、相互作用，風險隱患和突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復合性和非常規(guī)性不斷增強，跨區(qū)域和國際化趨勢日益明顯，危害性越來越大。通過抗擊“非典”疫情，我們深刻地認識到，傳統(tǒng)以部門為單位的分災種應對模式，導致應急管理職能較為分散，權(quán)責不清晰，應急體制、機制、法制不健全。以“一案三制”為核心目標，我國開始了應急管理體系框架的搭建過程。2006年《國務(wù)院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》提出“健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應急管理體制”，并在2007年通過的《突發(fā)事件應對法》中將這一體制表述為“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”，此舉明確了突發(fā)事件應對中主體、權(quán)力、責任和義務(wù)等相關(guān)要素配置，標志著應急管理組織結(jié)構(gòu)發(fā)展進入法制化新階段。應當看到，這一時期我國僅對分災種管理體制作了適度擴張和創(chuàng)新，雖然法律確立了高度統(tǒng)一的政府負責制，但實際的決策指揮仍然依托于專業(yè)部門的技術(shù)優(yōu)勢。

黨的十八大以來，我國應急管理理念、工作機制、管理制度等方面都發(fā)生了深刻變化，機構(gòu)改革也不斷走向深入。為整合優(yōu)化應急力量和資源，進一步健全公共安全體系，中共中央于2018年將國家安全監(jiān)管總局的職責和國辦、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中國地震局涉及應急管理的職責，以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務(wù)院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部。其主要目標，就是改革完善應急管理體制，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確將“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制”作為健全公共安全體制機制的一項重要任務(wù)加以部署。應急管理部組建后，國家進一步強化了應急工作的綜合管理、全過程管理和力量資源的優(yōu)化管理，積極推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制。

上述改革成果，是結(jié)合中國國情并在實踐中逐步發(fā)展形成的，在應對各類突發(fā)事件中顯示了我國社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，非常有必要通過法律手段予以固化。2024年《突發(fā)事件應對法》修訂，將應急管理體制重新表述為“國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制和綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的工作體系”，既是對機構(gòu)改革成果的立法確認，也是與時俱進推進法律變革的內(nèi)在要求。

二、我國突發(fā)事件應對管理體制的法治化內(nèi)涵

傳統(tǒng)的應急管理理論，將應急管理體制視為應急組織機構(gòu)的構(gòu)架和職能的設(shè)置，主要是基于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)視角，包括政府行政資源的配置、機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)以及與職能配置相關(guān)的權(quán)限劃分等內(nèi)容。本次修法的一大變化，就是強調(diào)靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)與動態(tài)的功能配置的結(jié)合，并區(qū)分應急管理體制和工作體系的不同定位，表明在應急管理體系和能力現(xiàn)代化的時代背景下，我國對應急管理體制認識不斷深化。

（一）關(guān)于應急管理體制

“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動”是本次《突發(fā)事件應對法》依法確立的應急管理體制的核心內(nèi)涵。“統(tǒng)一指揮”，指的是黨委、政府統(tǒng)籌之下的統(tǒng)一指揮，主要解決的是黨政軍關(guān)系以及政府和部門之間的關(guān)系問題；“專常兼?zhèn)洹?，是指應急管理要兼具常備性和專門性的部門或隊伍配置，發(fā)揮應急管理部門的跨災種綜合應對職能；“反應靈敏”，是對應急能力提出的新要求，即對突發(fā)事件具有敏銳的感知力并靈活、快速地整合應急資源和隊伍，對突發(fā)事件進行有效應對；“上下聯(lián)動”，指的是上下級政府及其部門之間的關(guān)系，簡單來講，就是上級和下級一起行動，不能由上級“大包大攬”，也不能交給某一級人民政府獨立負責。

（二）關(guān)于應急管理工作體系

“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主”是本次《突發(fā)事件應對法》對應急管理工作體系的集中表達。這里的“綜合協(xié)調(diào)”，主要是指政府對所屬有關(guān)部門，上級政府對下級各有關(guān)政府，以及政府對社會各有關(guān)組織、團體的協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)階段實行科層制的應急管理體制，應急力量和資源分布在不同層級、不同地區(qū)、不同部門，隨著我國全面進入風險社會，一些突發(fā)事件呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、復合型的特征，這就需要政府出面綜合協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)資源交互、信息溝通和統(tǒng)一行動。 

我國突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類，這主要是基于突發(fā)事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理的差異所作出的分類。這里的“分類管理”，包括兩層含義：一是要區(qū)別四類突發(fā)事件的不同特性，有針對性地開展風險分析，建立完善監(jiān)測預警系統(tǒng)，啟動不同類型的應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態(tài)發(fā)展；二是按照職責分工，不同類型的突發(fā)事件由相應的牽頭部門歸口管理，采取不同的應急措施，提高應急處置的效率。

“分級負責”，是在綜合考慮突發(fā)事件危害程度及政府的應急能力的基礎(chǔ)上，通過對各類突發(fā)事件進行準確識別，將其劃分為不同等級，確定不同層級的政府分級進行處置，這也是國內(nèi)外突發(fā)事件管理的通行做法。突發(fā)事件實現(xiàn)分級負責的前提，是確定管理規(guī)則，明確相應的分級標準。一般而言，突發(fā)事件危害程度越大，需要投入的應急資源越多，負責應急響應的政府層級就越高。隨著突發(fā)事件升級，需要動態(tài)調(diào)整響應的政府級別。按照各類突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，我國將突發(fā)事件分為四級，即特別重大、重大、較大和一般。相應地，不同級別的突發(fā)事件分別由國家、省、市、縣級政府負責響應。

“屬地管理”，即就地管理、當?shù)毓芾?，以當?shù)刂獙Ξ數(shù)刂隆?/span>屬地管理為主，是應急處置的重要原則，其核心是建立和落實突發(fā)事件發(fā)生地政府負責制，以利于發(fā)揮當?shù)卣姆e極性，強化屬地政府應急管理職責，同時提高應急處置效率。突發(fā)事件具有事發(fā)突然、決策時間短的典型特征，事發(fā)地政府具有信息、資源等諸多天然優(yōu)勢，能統(tǒng)籌各方力量第一時間進行應急響應。

三、依法確立突發(fā)事件應對管理的組織領(lǐng)導體系

（一）應急指揮實行黨委領(lǐng)導下的行政負責制 

我國常態(tài)行政管理體制是“以條為主”，行政應急管理體制則是“以塊為主”。但無論是在“以塊為主”的水平方向還是在“以條為主”的垂直方向，都存在明確的職責分工。突發(fā)事件的突然性、后果不確定性及處置緊迫性，需要在有限的時間內(nèi)迅速作出反應，客觀上要求行政權(quán)力集中，并盡可能簡化行政程序，以提高應急處置的效率。決策指揮的目標是，充分發(fā)揮各級各類應急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)作用，強化各方面的協(xié)同配合，形成有效處置突發(fā)事件的合力?！锻话l(fā)事件應對法》總則確立的“集中統(tǒng)一、高效權(quán)威”的突發(fā)事件應對工作領(lǐng)導體制，主要表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導下的行政負責制。根據(jù)突發(fā)事件級別及嚴重程度，按照屬地管理為主的原則，由縣級以上人民政府進行第一響應，作為突發(fā)事件應對管理工作的行政領(lǐng)導機關(guān)。

（二）國務(wù)院是突發(fā)事件應對管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)在我國應急管理工作組織體系中，國務(wù)院是突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)。《突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定，國務(wù)院在總理領(lǐng)導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應對工作；根據(jù)實際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，負責突發(fā)事件應對工作。國務(wù)院履行突發(fā)事件應急管理工作行政領(lǐng)導職責的方式很多，其中一種重要方式就是派出工作組。國務(wù)院工作組一般由國務(wù)院或者相關(guān)部委有關(guān)負責同志擔任組長，代表國務(wù)院深入一線，靠前指揮。這也是新中國成立后我國在歷次防范處理重大安全風險方面的一條寶貴經(jīng)驗。當然，這并非應急管理的常態(tài)。對此，第十九條專門強調(diào)“必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導有關(guān)工作”。這里的“必要時”，是指工作組是否派出需要視情況而定。比較典型的情況是，突發(fā)事件發(fā)生后，當?shù)胤秸畱碧幹媚芰Σ蛔慊驊獙Σ涣?，或者危機較為嚴重、引發(fā)負面影響，需要國務(wù)院“高位介入”。工作組一般是奔著“事”去，既是現(xiàn)場指揮解決問題，同時也是督導檢查和嚴格問責。

（三）縣級以上地方人民政府是本行政區(qū)突發(fā)事件應對管理行政領(lǐng)導機關(guān)按照屬地管理為主的原則，縣級以上地方人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)事件應急管理的行政領(lǐng)導機關(guān)，是此項工作的責任主體?？h級以上地方人民政府應急管理工作的領(lǐng)導權(quán)主要表現(xiàn)為指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。由于參與突發(fā)事件現(xiàn)場處置與救援的部門眾多，各方力量歸口不一，如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)率好各方成為應急指揮決策機構(gòu)面臨的一個重點難點問題。

為此，《突發(fā)事件應對法》特別規(guī)定縣級以上地方人民政府設(shè)立突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對管理工作，同時明確了應急指揮機構(gòu)的組成人員，具體包括：本級人民政府主要負責人、相關(guān)部門負責人、國家綜合性消防救援隊伍和駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑?、中國人民武裝警察部隊有關(guān)負責人。其主要目的就是通過整合應急力量，建立扁平化組織指揮架構(gòu)，破除部門間各自為政、“一盤散沙”等弊病，保證快速協(xié)調(diào)、步調(diào)一致應對突發(fā)事件。值得肯定的是，本次修法沒有回避基層應急管理面臨的矛盾。我國現(xiàn)行的應急管理體制偏重于“頂層設(shè)計”，應急資源配置呈現(xiàn)出“倒金字塔”的結(jié)構(gòu)：即越往基層治理任務(wù)越重，但人財物等資源配置卻不增反減，形成了公共安全治理的短板。因此，依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進行應急管理授權(quán)，同時明確居民委員會、村民委員會參與應急管理的角色和定位，成了本次修法的一個重要任務(wù)。一方面，《突發(fā)事件應對法》規(guī)定鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處應當明確專門工作力量，負責突發(fā)事件應對管理有關(guān)工作；另一方面，明確居民委員會、村民委員會在應急管理中的定位，是依法協(xié)助人民政府和有關(guān)部門做好突發(fā)事件應對工作，主要是發(fā)揮其在風險排查、信息搜集、糾紛化解、鄰里守望等方面群防群治的優(yōu)勢。

（四）對跨區(qū)域突發(fā)事件政府的應對管理職責作出明確

對于跨區(qū)域突發(fā)事件的應對管理，新修訂的《突發(fā)事件應對法》在堅持多地共同負責的基礎(chǔ)上作出了制度創(chuàng)新。一個值得注意的變化是，修訂后的《突發(fā)事件應對法》對2007年《突發(fā)事件應對法》第七條進行了拆分，將跨區(qū)域突發(fā)事件政府應對管理職責單設(shè)一條，同時增加“共同負責的人民政府應當按照國家有關(guān)規(guī)定，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機制。根據(jù)共同應對突發(fā)事件的需要，地方人民政府之間可以建立協(xié)同應對機制”。屬地管理以行政區(qū)域劃分為依據(jù)。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，傳統(tǒng)風險與非傳統(tǒng)風險交織疊加，風險外溢導致時空范圍不斷擴大。實踐中，一些自然災害或公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往超出某一行政區(qū)域的范圍。如果由多地政府共同負責應對某一突發(fā)事件，臨時性合作很容易出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不靈等情況，乃至發(fā)生尖銳摩擦。法律作出上述安排，旨在確保相關(guān)地方政府可以按照已有的協(xié)同應對機制，迅速轉(zhuǎn)入應急協(xié)作組織形態(tài)，避免因推諉扯皮而延誤最佳處置時機

四、明確突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)職權(quán)及法律責任

2007年《突發(fā)事件應對法》雖然規(guī)定縣級以上地方各級人民政府設(shè)立突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，承擔突發(fā)事件領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)、指揮職能，但其具體的職責權(quán)限及相應法律責任并未明確。這就帶來兩方面問題：一方面，領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應對工作的描述比較模糊，不利于突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)明確職權(quán)范圍、履行相關(guān)職責，也容易突破比例原則的限度。另一方面，這類突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)性質(zhì)上屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，能否以自己名義對外發(fā)布突發(fā)事件應對的決定、命令、措施，法律并未授權(quán)，相應的法律責任亦不明確，不利于其有效履行突發(fā)事件應對領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)、指揮職能。

為了解決上述問題，本次修法從以下三個方面作出規(guī)定：

第一，規(guī)定應急指揮機構(gòu)在突發(fā)事件應對工作過程中，可以依法發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應對的決定、命令、措施，以解決應急指揮機構(gòu)作為獨立行政主體行為合法性的問題。突發(fā)事件應對的決定、命令、措施與一般性的決定、命令、措施不同，屬于應急性法律制度，需要迅速決策并實施。比如，在發(fā)生情況不明的突發(fā)事件時，可能需要立即采取限制或者停止人群聚集活動、關(guān)閉或者限制使用場所、實施交通衛(wèi)生檢疫等措施。在這種情況下，為政府實施必要的應急措施安排“綠色通道”，依法保障應急權(quán)的擴張顯得非常必要。

第二，規(guī)定應急指揮機構(gòu)解散后，其依法發(fā)布的有關(guān)突發(fā)事件應對的決定、命令、措施產(chǎn)生的法律后果由設(shè)立它的人民政府承擔，確保責任鏈條的有序銜接。需要注意的是，由于突發(fā)事件應對措施關(guān)涉公民基本權(quán)利，按照法律保留原則，《突發(fā)事件應對法》第二十條規(guī)定的“依法”宜理解為狹義概念，即僅指依照本法以及應急管理相關(guān)的法律、行政法規(guī)和國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)決定、命令。

第三，規(guī)定應急指揮機構(gòu)發(fā)布的有關(guān)突發(fā)事件應對的決定、命令、措施備案監(jiān)督的要求。應急狀態(tài)下，縣級以上人民政府及其設(shè)立的突發(fā)事件應對指揮機構(gòu)作出有關(guān)決定、命令、措施，可以走“綠色通道”，但有條件、時限、范圍和責任的嚴格限定，并應當及時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；一旦應急狀態(tài)結(jié)束，就必須終止各項應急措施，恢復到平時狀態(tài)。同時，向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告，接受評估和質(zhì)詢。

五、對突發(fā)事件應對管理相關(guān)部門及其職責作出規(guī)定

應急管理實行以屬地管理為主的原則。屬地管理為主的核心要義，是建立并落實突發(fā)事件發(fā)生地政府應急管理責任制。政府應急管理責任制不是一句空話，除了承擔應急管理領(lǐng)導、指揮、組織、協(xié)調(diào)等宏觀職能之外，還需要安排一部分專門力量開展風險評估、監(jiān)測預警、現(xiàn)場救援等具體工作，這些具體職能都是通過具體的組織機構(gòu)來實現(xiàn)的。針對單災種分散應急暴露出的問題，從探索建立“一案三制”的應急管理體系，到黨的十八大之后總體國家安全觀的提出和應急管理部的組建，我國應急管理政府事權(quán)分配總體上朝著從分散管理到綜合應急的方向邁進。目前，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)事件，由應急管理、衛(wèi)生健康、公安等“三駕馬車”分類管理的格局已經(jīng)形成，并在處置超強臺風“利奇馬”、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故、西藏林芝森林火災等重大事故災害風險過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。為推進依法行政，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，《突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定縣級以上人民政府應急管理部門和衛(wèi)生健康、公安等有關(guān)部門應當在各自職責范圍內(nèi)做好有關(guān)突發(fā)事件應對管理工作。

一方面，對突發(fā)事件應對負有重要職責的應急管理部門、衛(wèi)生健康部門和公安部門進行明確列舉，便于“三駕馬車”依法履職；另一方面，“等有關(guān)部門”宜理解為包括其他負有突發(fā)事件應對管理職責的行政機關(guān)，如生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、氣象等部門?！霸诟髯月氊煼秶鷥?nèi)”做好有關(guān)突發(fā)事件應對管理工作，言下之意是行政機關(guān)的行政行為源于其職責范圍并受職責范圍限制。另一方面，規(guī)定其負有指導、協(xié)助下級人民政府及其相應部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應對管理工作職責。屬地管理為主原則實際上是我國長期以來實行的“條塊結(jié)合”的應急體系的重要體現(xiàn)，有關(guān)部門雖然隸屬地方政府，在橫向上屬于“塊”的組成部分，但按照事權(quán)層級劃分，其同時在“條”的系統(tǒng)發(fā)揮“以上率下”的作用，上級應急管理部門對下級政府及其應急管理部門存在業(yè)務(wù)上協(xié)調(diào)、指導或者監(jiān)督檢查等職責，如應急管理部“三定”規(guī)定要求，應急管理部要處理好防災和救災的關(guān)系，明確與相關(guān)部門和地方各自職責分工，建立協(xié)調(diào)配合機制。如何理順“條塊”關(guān)系，加強協(xié)調(diào)配合，也是我國應急管理體系創(chuàng)新的一個難點。

作者：代海軍（應急管理部信息研究院法律研究所副所長）

●來源：中國應急管理雜志2024年第7期原標題《我國突發(fā)事件應對管理體制改革的法治化成果及其制度內(nèi)涵》 編輯：韓迪

https://mp.weixin.qq.com/s/wf9M7SYdF23SjOKjNl8-fg

轉(zhuǎn)載時間：2024年8月2日