本次《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修訂盡管法名和基本定位保持不變，但從修訂的內(nèi)容及幅度來(lái)看，本次修法無(wú)疑是一次“大修”，除了完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則、理念和治理體系之外，在篇章結(jié)構(gòu)方面最大的變化是新增了“管理與指揮體制”專章，意在突出國(guó)家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，這既是集中反映我國(guó)應(yīng)急管理體制改革成果的重要制度安排，也是完善我國(guó)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)需要，有利于提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力，有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理體制改革不斷推進(jìn)

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情。重大突發(fā)事件發(fā)生的實(shí)踐也反映出，隨著風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代到來(lái)，各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織，相互聯(lián)系、相互作用，風(fēng)險(xiǎn)隱患和突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)合性和非常規(guī)性不斷增強(qiáng)，跨區(qū)域和國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯，危害性越來(lái)越大。通過(guò)抗擊“非典”疫情，我們深刻地認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)以部門為單位的分災(zāi)種應(yīng)對(duì)模式，導(dǎo)致應(yīng)急管理職能較為分散，權(quán)責(zé)不清晰，應(yīng)急體制、機(jī)制、法制不健全。以“一案三制”為核心目標(biāo)，我國(guó)開始了應(yīng)急管理體系框架的搭建過(guò)程。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》提出“健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”，并在2007年通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中將這一體制表述為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”，此舉明確了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中主體、權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)等相關(guān)要素配置，標(biāo)志著應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)入法制化新階段。應(yīng)當(dāng)看到，這一時(shí)期我國(guó)僅對(duì)分災(zāi)種管理體制作了適度擴(kuò)張和創(chuàng)新，雖然法律確立了高度統(tǒng)一的政府負(fù)責(zé)制，但實(shí)際的決策指揮仍然依托于專業(yè)部門的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理理念、工作機(jī)制、管理制度等方面都發(fā)生了深刻變化，機(jī)構(gòu)改革也不斷走向深入。為整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，進(jìn)一步健全公共安全體系，中共中央于2018年將國(guó)家安全監(jiān)管總局的職責(zé)和國(guó)辦、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中國(guó)地震局涉及應(yīng)急管理的職責(zé)，以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部。其主要目標(biāo)，就是改革完善應(yīng)急管理體制，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確將“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”作為健全公共安全體制機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)加以部署。應(yīng)急管理部組建后，國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)急工作的綜合管理、全過(guò)程管理和力量資源的優(yōu)化管理，積極推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。

上述改革成果，是結(jié)合中國(guó)國(guó)情并在實(shí)踐中逐步發(fā)展形成的，在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中顯示了我國(guó)社會(huì)主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，非常有必要通過(guò)法律手段予以固化。2024年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修訂，將應(yīng)急管理體制重新表述為“國(guó)家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制和綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的工作體系”，既是對(duì)機(jī)構(gòu)改革成果的立法確認(rèn)，也是與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)法律變革的內(nèi)在要求。

二、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理體制的法治化內(nèi)涵

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理論，將應(yīng)急管理體制視為應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)架和職能的設(shè)置，主要是基于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)視角，包括政府行政資源的配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)以及與職能配置相關(guān)的權(quán)限劃分等內(nèi)容。本次修法的一大變化，就是強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)的功能配置的結(jié)合，并區(qū)分應(yīng)急管理體制和工作體系的不同定位，表明在應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理體制認(rèn)識(shí)不斷深化。

（一）關(guān)于應(yīng)急管理體制

“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”是本次《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》依法確立的應(yīng)急管理體制的核心內(nèi)涵。“統(tǒng)一指揮”，指的是黨委、政府統(tǒng)籌之下的統(tǒng)一指揮，主要解決的是黨政軍關(guān)系以及政府和部門之間的關(guān)系問(wèn)題；“專常兼?zhèn)洹保侵笐?yīng)急管理要兼具常備性和專門性的部門或隊(duì)伍配置，發(fā)揮應(yīng)急管理部門的跨災(zāi)種綜合應(yīng)對(duì)職能；“反應(yīng)靈敏”，是對(duì)應(yīng)急能力提出的新要求，即對(duì)突發(fā)事件具有敏銳的感知力并靈活、快速地整合應(yīng)急資源和隊(duì)伍，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)；“上下聯(lián)動(dòng)”，指的是上下級(jí)政府及其部門之間的關(guān)系，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是上級(jí)和下級(jí)一起行動(dòng)，不能由上級(jí)“大包大攬”，也不能交給某一級(jí)人民政府獨(dú)立負(fù)責(zé)。

（二）關(guān)于應(yīng)急管理工作體系

“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”是本次《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急管理工作體系的集中表達(dá)。這里的“綜合協(xié)調(diào)”，主要是指政府對(duì)所屬有關(guān)部門，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)各有關(guān)政府，以及政府對(duì)社會(huì)各有關(guān)組織、團(tuán)體的協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行科層制的應(yīng)急管理體制，應(yīng)急力量和資源分布在不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同部門，隨著我國(guó)全面進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，一些突發(fā)事件呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、復(fù)合型的特征，這就需要政府出面綜合協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)資源交互、信息溝通和統(tǒng)一行動(dòng)。 

我國(guó)突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類，這主要是基于突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理的差異所作出的分類。這里的“分類管理”，包括兩層含義：一是要區(qū)別四類突發(fā)事件的不同特性，有針對(duì)性地開展風(fēng)險(xiǎn)分析，建立完善監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，啟動(dòng)不同類型的應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)、有效地進(jìn)行處置，控制事態(tài)發(fā)展；二是按照職責(zé)分工，不同類型的突發(fā)事件由相應(yīng)的牽頭部門歸口管理，采取不同的應(yīng)急措施，提高應(yīng)急處置的效率。

“分級(jí)負(fù)責(zé)”，是在綜合考慮突發(fā)事件危害程度及政府的應(yīng)急能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，將其劃分為不同等級(jí)，確定不同層級(jí)的政府分級(jí)進(jìn)行處置，這也是國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件管理的通行做法。突發(fā)事件實(shí)現(xiàn)分級(jí)負(fù)責(zé)的前提，是確定管理規(guī)則，明確相應(yīng)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，突發(fā)事件危害程度越大，需要投入的應(yīng)急資源越多，負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)的政府層級(jí)就越高。隨著突發(fā)事件升級(jí)，需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整響應(yīng)的政府級(jí)別。按照各類突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，我國(guó)將突發(fā)事件分為四級(jí)，即特別重大、重大、較大和一般。相應(yīng)地，不同級(jí)別的突發(fā)事件分別由國(guó)家、省、市、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)響應(yīng)。

“屬地管理”，即就地管理、當(dāng)?shù)毓芾恚援?dāng)?shù)刂?yīng)對(duì)當(dāng)?shù)刂隆?/span>屬地管理為主，是應(yīng)急處置的重要原則，其核心是建立和落實(shí)突發(fā)事件發(fā)生地政府負(fù)責(zé)制，以利于發(fā)揮當(dāng)?shù)卣姆e極性，強(qiáng)化屬地政府應(yīng)急管理職責(zé)，同時(shí)提高應(yīng)急處置效率。突發(fā)事件具有事發(fā)突然、決策時(shí)間短的典型特征，事發(fā)地政府具有信息、資源等諸多天然優(yōu)勢(shì)，能統(tǒng)籌各方力量第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。

三、依法確立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系

（一）應(yīng)急指揮實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)制 

我國(guó)常態(tài)行政管理體制是“以條為主”，行政應(yīng)急管理體制則是“以塊為主”。但無(wú)論是在“以塊為主”的水平方向還是在“以條為主”的垂直方向，都存在明確的職責(zé)分工。突發(fā)事件的突然性、后果不確定性及處置緊迫性，需要在有限的時(shí)間內(nèi)迅速作出反應(yīng)，客觀上要求行政權(quán)力集中，并盡可能簡(jiǎn)化行政程序，以提高應(yīng)急處置的效率。決策指揮的目標(biāo)是，充分發(fā)揮各級(jí)各類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化各方面的協(xié)同配合，形成有效處置突發(fā)事件的合力。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總則確立的“集中統(tǒng)一、高效權(quán)威”的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，主要表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)制。根據(jù)突發(fā)事件級(jí)別及嚴(yán)重程度，按照屬地管理為主的原則，由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行第一響應(yīng)，作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。

（二）國(guó)務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在我國(guó)應(yīng)急管理工作組織體系中，國(guó)務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。國(guó)務(wù)院履行突發(fā)事件應(yīng)急管理工作行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的方式很多，其中一種重要方式就是派出工作組。國(guó)務(wù)院工作組一般由國(guó)務(wù)院或者相關(guān)部委有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，代表國(guó)務(wù)院深入一線，靠前指揮。這也是新中國(guó)成立后我國(guó)在歷次防范處理重大安全風(fēng)險(xiǎn)方面的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這并非應(yīng)急管理的常態(tài)。對(duì)此，第十九條專門強(qiáng)調(diào)“必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”。這里的“必要時(shí)”，是指工作組是否派出需要視情況而定。比較典型的情況是，突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)胤秸畱?yīng)急處置能力不足或應(yīng)對(duì)不力，或者危機(jī)較為嚴(yán)重、引發(fā)負(fù)面影響，需要國(guó)務(wù)院“高位介入”。工作組一般是奔著“事”去，既是現(xiàn)場(chǎng)指揮解決問(wèn)題，同時(shí)也是督導(dǎo)檢查和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

（三）縣級(jí)以上地方人民政府是本行政區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)按照屬地管理為主的原則，縣級(jí)以上地方人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是此項(xiàng)工作的責(zé)任主體。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)為指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。由于參與突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)處置與救援的部門眾多，各方力量歸口不一，如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)率好各方成為應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

為此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》特別規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作，同時(shí)明確了應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組成人員，具體包括：本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍和駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人。其主要目的就是通過(guò)整合應(yīng)急力量，建立扁平化組織指揮架構(gòu)，破除部門間各自為政、“一盤散沙”等弊病，保證快速協(xié)調(diào)、步調(diào)一致應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。值得肯定的是，本次修法沒(méi)有回避基層應(yīng)急管理面臨的矛盾。我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制偏重于“頂層設(shè)計(jì)”，應(yīng)急資源配置呈現(xiàn)出“倒金字塔”的結(jié)構(gòu)：即越往基層治理任務(wù)越重，但人財(cái)物等資源配置卻不增反減，形成了公共安全治理的短板。因此，依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行應(yīng)急管理授權(quán)，同時(shí)明確居民委員會(huì)、村民委員會(huì)參與應(yīng)急管理的角色和定位，成了本次修法的一個(gè)重要任務(wù)。一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)明確專門工作力量，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理有關(guān)工作；另一方面，明確居民委員會(huì)、村民委員會(huì)在應(yīng)急管理中的定位，是依法協(xié)助人民政府和有關(guān)部門做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，主要是發(fā)揮其在風(fēng)險(xiǎn)排查、信息搜集、糾紛化解、鄰里守望等方面群防群治的優(yōu)勢(shì)。

（四）對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件政府的應(yīng)對(duì)管理職責(zé)作出明確

對(duì)于跨區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)管理，新修訂的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在堅(jiān)持多地共同負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上作出了制度創(chuàng)新。一個(gè)值得注意的變化是，修訂后的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條進(jìn)行了拆分，將跨區(qū)域突發(fā)事件政府應(yīng)對(duì)管理職責(zé)單設(shè)一條，同時(shí)增加“共同負(fù)責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制。根據(jù)共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，地方人民政府之間可以建立協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制”。屬地管理以行政區(qū)域劃分為依據(jù)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，風(fēng)險(xiǎn)外溢導(dǎo)致時(shí)空范圍不斷擴(kuò)大。實(shí)踐中，一些自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往超出某一行政區(qū)域的范圍。如果由多地政府共同負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)某一突發(fā)事件，臨時(shí)性合作很容易出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不靈等情況，乃至發(fā)生尖銳摩擦。法律作出上述安排，旨在確保相關(guān)地方政府可以按照已有的協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制，迅速轉(zhuǎn)入應(yīng)急協(xié)作組織形態(tài)，避免因推諉扯皮而延誤最佳處置時(shí)機(jī)

四、明確突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)職權(quán)及法律責(zé)任

2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，承擔(dān)突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指揮職能，但其具體的職責(zé)權(quán)限及相應(yīng)法律責(zé)任并未明確。這就帶來(lái)兩方面問(wèn)題：一方面，領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的描述比較模糊，不利于突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)明確職權(quán)范圍、履行相關(guān)職責(zé)，也容易突破比例原則的限度。另一方面，這類突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)性質(zhì)上屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，能否以自己名義對(duì)外發(fā)布突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施，法律并未授權(quán)，相應(yīng)的法律責(zé)任亦不明確，不利于其有效履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指揮職能。

為了解決上述問(wèn)題，本次修法從以下三個(gè)方面作出規(guī)定：

第一，規(guī)定應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作過(guò)程中，可以依法發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施，以解決應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立行政主體行為合法性的問(wèn)題。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施與一般性的決定、命令、措施不同，屬于應(yīng)急性法律制度，需要迅速?zèng)Q策并實(shí)施。比如，在發(fā)生情況不明的突發(fā)事件時(shí)，可能需要立即采取限制或者停止人群聚集活動(dòng)、關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所、實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫等措施。在這種情況下，為政府實(shí)施必要的應(yīng)急措施安排“綠色通道”，依法保障應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張顯得非常必要。

第二，規(guī)定應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)解散后，其依法發(fā)布的有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施產(chǎn)生的法律后果由設(shè)立它的人民政府承擔(dān)，確保責(zé)任鏈條的有序銜接。需要注意的是，由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施關(guān)涉公民基本權(quán)利，按照法律保留原則，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十條規(guī)定的“依法”宜理解為狹義概念，即僅指依照本法以及應(yīng)急管理相關(guān)的法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)決定、命令。

第三，規(guī)定應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)發(fā)布的有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施備案監(jiān)督的要求。應(yīng)急狀態(tài)下，縣級(jí)以上人民政府及其設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)指揮機(jī)構(gòu)作出有關(guān)決定、命令、措施，可以走“綠色通道”，但有條件、時(shí)限、范圍和責(zé)任的嚴(yán)格限定，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；一旦應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束，就必須終止各項(xiàng)應(yīng)急措施，恢復(fù)到平時(shí)狀態(tài)。同時(shí)，向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告，接受評(píng)估和質(zhì)詢。

五、對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理相關(guān)部門及其職責(zé)作出規(guī)定

應(yīng)急管理實(shí)行以屬地管理為主的原則。屬地管理為主的核心要義，是建立并落實(shí)突發(fā)事件發(fā)生地政府應(yīng)急管理責(zé)任制。政府應(yīng)急管理責(zé)任制不是一句空話，除了承擔(dān)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)等宏觀職能之外，還需要安排一部分專門力量開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、現(xiàn)場(chǎng)救援等具體工作，這些具體職能都是通過(guò)具體的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。針對(duì)單災(zāi)種分散應(yīng)急暴露出的問(wèn)題，從探索建立“一案三制”的應(yīng)急管理體系，到黨的十八大之后總體國(guó)家安全觀的提出和應(yīng)急管理部的組建，我國(guó)應(yīng)急管理政府事權(quán)分配總體上朝著從分散管理到綜合應(yīng)急的方向邁進(jìn)。目前，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類突發(fā)事件，由應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、公安等“三駕馬車”分類管理的格局已經(jīng)形成，并在處置超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故、西藏林芝森林火災(zāi)等重大事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。為推進(jìn)依法行政，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門和衛(wèi)生健康、公安等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作。

一方面，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)負(fù)有重要職責(zé)的應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康部門和公安部門進(jìn)行明確列舉，便于“三駕馬車”依法履職；另一方面，“等有關(guān)部門”宜理解為包括其他負(fù)有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，如生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、氣象等部門?！霸诟髯月氊?zé)范圍內(nèi)”做好有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作，言下之意是行政機(jī)關(guān)的行政行為源于其職責(zé)范圍并受職責(zé)范圍限制。另一方面，規(guī)定其負(fù)有指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)人民政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)管理工作職責(zé)。屬地管理為主原則實(shí)際上是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“條塊結(jié)合”的應(yīng)急體系的重要體現(xiàn)，有關(guān)部門雖然隸屬地方政府，在橫向上屬于“塊”的組成部分，但按照事權(quán)層級(jí)劃分，其同時(shí)在“條”的系統(tǒng)發(fā)揮“以上率下”的作用，上級(jí)應(yīng)急管理部門對(duì)下級(jí)政府及其應(yīng)急管理部門存在業(yè)務(wù)上協(xié)調(diào)、指導(dǎo)或者監(jiān)督檢查等職責(zé)，如應(yīng)急管理部“三定”規(guī)定要求，應(yīng)急管理部要處理好防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系，明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。如何理順“條塊”關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，也是我國(guó)應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的一個(gè)難點(diǎn)。

作者：代海軍（應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長(zhǎng)）

●來(lái)源：中國(guó)應(yīng)急管理雜志2024年第7期原標(biāo)題《我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理體制改革的法治化成果及其制度內(nèi)涵》 編輯：韓迪

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轉(zhuǎn)載時(shí)間：2024年8月2日